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英、美、德供给改革历史实践及其启示

信息来源 : 理论探讨  |  2016-05-20 15:09:56 | 

近几十年来,世界上一些国家实行了比较成功的总体性经济改革,其中,上世纪八十年代撒切尔领导下的英国改革、里根领导下的美国改革和2003年德国施罗德推出的“2010议程”持续时间长、涉及面广、影响深远,几乎重塑了各自国家的经济面貌。它们能为当下中国政府正在倡导的供给侧改革提供哪些启示呢?

撒切尔、里根、施罗德  改革基本情况

二战后,西方国家政府对经济活动干预进一步加深,出现了经济运行效率下降、财政赤字扩大、通货膨胀加剧的不良结果,特别是上世纪七十年代,在石油危机冲击之下,经济社会矛盾进一步激化,出现了“滞胀”局面。英国是饱尝政府干预之害的典型,患上“英国病”,竞争力不断下降。其面临的主要问题有:

国企效率低,工会势力强大,经济长期低迷。到七十年代末,英国国有企业几乎垄断了煤炭、电力、船舶、电讯等部门,在钢铁和航空部门的占比达到75%,汽车和石油业达到50%。先天的低效加上外部冲击,国企出现了大面积亏损,以国企为主体的英国经济彻底失去竞争力。同时,国有化导致工会势力空前强大,导致劳动力市场失灵,企业不愿增加雇佣,失业率不断上升。

福利开支庞大,税率高企,赤字和债务不断攀升,通胀螺旋式上升。个人所得税最高税率达到83%,企业所得税率为52%,征税虽多但福利开支过大,政府连年入不敷出,在撤切尔夫人上台前,公共债务占GDP比重高达55%。由于实行宽松货币政策,债务货币化,通胀出现持续的螺旋式上升,1974-1980年间,平均通货膨胀高达15.9%。

1979年撒切尔夫人上台后,采取了大刀阔斧的改革,其主要内容是:紧缩货币,抑制通胀。要求英格兰银行提高利率,继而采用货币主义政策主张,将货币供应量作为货币政策中介目标,M2增速从1981年的25%降到1983年的10.3%。紧缩之下,通胀从1980年的18%降到1986年的3.4%,物价被成功控制。

国企私有化。英国石油、英国电讯、英国宇航、英国天然气、英国航空等大型国有企业都被出售,在后期,电力、供水、城市交通等领域也开始推行私有化和引入竞争,到撒切尔卸任时,英国80%国有部门都已经私有化了。

减税、减福利。个人所得税基本税率降到25%,最高税率降到40%,企业税率从52%降到35%。同时改革住房、教育、医疗、养老、失业保险等领域,削减财政开支。

与此同时,大洋彼岸的美国也被通胀、赤字和失业问题困扰,经济在苦苦挣扎。为此,卡特任期的后两年就已经展开改革,具有标志性的事件是保罗·沃尔克被任命为美联储主席,向通胀顽敌发起猛攻。1981年里根上台后推行更坚定的改革,改革方向与英国相一致,很多政策选择也是相同的,美国改革主要集中在减税、削减福利、解除和改善产业管制、政府机构自身改革等方面,特别是把管制改革提到重要位置,里根在上任后的第一个工作日就宣布成立由副总统领导的放松管制特别小组。

但是,里根改革在任期内的效果似乎不如英国改革明显。从宏观经济指标看,同一时期,英国的就业和经济增长上去了、通胀下来了、赤字和债务也出现了显着的下降,但美国虽然就业和经济增长改善了,通胀也降低了,但赤字和债务反而出现了飙升,债务对GDP比率从里根上台前的26%上升到其任期结束时的41%。在其任内,美国从贸易盈余国变成了贸易赤字国,从世界上最大债权国变成了最大债务国。之所以出现这种情况,是因为里根政府一边削减了福利支出,一边大幅增加国防开支造成的。

而进入新世纪后,德国也展开了一场系统的改革。当时,德国经济发展迟缓,赤字升高超出欧盟警戒线,但因为加入欧元区,受制于条约和单一货币约束,无法用财政、货币政策刺激经济。为了振兴经济,施罗德内阁于2003年3月发布“2010年议程”一揽子方案,决心进行全面结构性改革。

“2010议程”是二战后德国最全面的经济和社会改革,但这项改革颇多波折,由于改革方案影响到民众短期利益,而施罗德改革意志坚定,这导致社会民主党内部分裂,数万党员退党,施罗德最终因社民党败选而失去总理宝座,幸运的是,继任总理默克尔延续了“2010议程”改革。

“2010议程”主要改革了福利制度和劳动力市场,同时涉及到教育、科研、社会福利、移民、家庭等领域,根本任务在于增强市场弹性,激活微观主体活动,促进经济的可持续发展。2008年国际金融危机后,德国经济表现突出,竞争力强劲,普遍认为与这次主动的全面改革有直接的关系。

改革实质是转变政府职能

前述三次改革,有很多内容比较相似,但重点仍然有较大的不同。撒切尔改革主要内容是国企私有化、削减福利、降低税收等,这是因为国有企业是“英国病”的重要致病因素,应该抓住这个牛鼻子。而美国改革的主要任务是降低税收、放松管制、削减政府支出,国有企业问题并不在改革清单上,这是因为美国不存在国有企业问题,相反,繁琐的管制抑制经济活力这一问题比较突出,所以成为改革重点之一。

德国“2010议程”的内容则集中在两个方面,一是福利政策改革,二是劳动市场改革。之所以如此,是因为当时德国和其它欧洲国家一样,实行对失业过度保护等高福利制度,难以为继,同时,和南欧国家一样,德国劳动力市场僵化,缺乏弹性(此轮危机后南欧国家受创最重,劳动力市场僵化是最主要原因),导致整个经济体难以适应外部环境变化,而这个问题在英国、美国不明显。

尽管在改革重点上有所不同,但这些纷杂的改革措施就其实质而言,都是为了重新让市场发挥基础性作用,都是对此前几十年政府过度干预经济的纠偏。里根总统的名言——“政府不是解决问题的方案,政府本身就是问题”,不仅是对里根改革核心精神的高度概括,同时也适用于英国改革和德国改革。

对中国供给侧结构性 改革的启示

一、走出“名词”之争,围绕实质推进改革

只有“2010议程”像一个改革的名称,英、美推行改革时甚至连“改革”这个词都没有用,媒体也多使用撒切尔主义、撒切尔经济学、里根经济学这样的名词。其实,用什么词汇不重要,重要的是抓住问题实质。

值得重点分析的是供给经济学这个名词。供给经济学又叫供给学派,里根改革总是与这个词联系在一起,认清它才能更好地认识和评价里根改革。供给经济学的核心是一条表示税率与税收总量关系的“拉弗曲线”。这个曲线并未被充分验证,一直未被学术界普遍接受,部分凯恩斯派学者甚至斥之为“巫毒经济学”。里根改革之所以与供给经济学挂起了钩,完全是当时政治环境的产物。其实,卡特政府后期就已采取了平衡财政的措施,但卡特的政策摇摆不定,力度有限。到1980年总统竞选时,进行坚定的改革已成共识,有竞选人要人们做好迎接承受改革阵痛的准备,但里根用“拉弗曲线”向人们承诺,改革不需要承受痛苦,因为减税不会减少反而会增加税收总量,所以不会引起赤字升高。显然,这一竞选策略从政治上看是极为成功的。这样,供给经济学就成了里根经济政策的符号,供给经济学、里根经济学、里根改革等词渐渐成了互相替代的同义词。

但这种过度标签化的做法在评价改革成果时容易把人引入误区。里根任期内,虽然经济增长比七十年代高,但远谈不上强劲,劳动供给、储蓄、企业投资、生产率等方面也没有发生明显的变化,也就是说,“拉弗曲线”的承诺并未兑现。不仅财政状况没有改善,相反,里根任内美国成了全球第一大债务国,所以,许多人认为里根供给学派改革失败了。另一批人则认为根本不存在什么供给经济学,八十年代经济增长改善根本原因是财政赤字,尽管赤字不是里根所追求的,但客观上是它带动了增长,所以,他们认为这波增长实质上是凯恩斯式的!

对里根改革成果的评价还直接影响到如何看待国内正在倡导的供给侧改革。一种观点认为,里根改革失败了,所以中国不能学里根的改革;另一种是认为中国的供给侧改革与美国的供给学派改革不同,两者间没有什么关系。

要廓清这个问题,必须走出“名称”之争。首先,里根改革内容广泛,减税只是全部改革的一部分,“拉弗曲线”短期内没有被证实并不意味着里根改革失败。其次,里根改革是一场综合性的深刻体制变革,其本质是重新让市场发挥基础作用,体制改革本来就是“前人栽树,后人乘凉”,衡量其成效,不能看三两年的短期,而应该放在历史的长河中去考察。虽然里根任期内经济表现瑕瑜互见,谈不上完美,但里根坚定的信念、不畏阻力的改革终结了此前持续了几十年的一个趋势,即政府越来越大,对经济干预越来越深,是这场改革再次让市场发挥根本作用,激活了微观活力和民间的创新精神,重新树立了人们对市场经济的信心。在他执政的八十年代,以IT为代表的高科技开始繁荣,到了九十年代克林顿执政时期,高科技产业更是向纵深发展,不论是绝对比较还是横向相对比较,美国确实变得更强大了,里根改革可谓是功不可没。

所以,真的改革未必要用改革这个词,用了改革一词还要看含金量。中国要推进自己的改革,不能也不必照搬别国的模式,也不要纠缠于用什么名词,而要紧紧抓住“让市场发挥决定性作用”精神实质,结合中国现实情况确定改革的重点,并以此衡量改革的得失成败。

二、严肃货币纪律是改革成功的前提

中央反复强调要处理好供给侧改革与需求管理的关系,不能搞大水漫灌。但实际工作中,以货币推动经济增长总是有诱惑力的,人民群众有时也缺乏承受短期痛苦的意愿,“经济都搞死了,还改什么革?”之类的论调还是很有市场。

上世纪七十年代,西方各国就普遍采取适应性货币政策来应对石油冲击,希望以此缓解人们的痛苦,但“货币长期中性”的规律最终发挥作用。用货币缓解痛苦制造了更大的痛苦,面对通胀上升、失业上升同时发生,政府又用行政手段去进行干预物价和工资,造成价格信号紊乱,资源配置效率大幅下降。结果,宽松货币在长期连中性也保持不了,只能造成负作用。到撒切尔和里根上台前,全社会才在治理通货膨胀问题上达成共识,人们才愿意为稳定物价付出代价。为了控制通胀,英国和美国都经历了一段时间的急剧衰退,随后经济开始出现增长动力,并且持续到九十年代。如果不愿意付出代价,通胀就难以治服,当然也就不会有随后的改革红利。

今天中国面临的形势有所不同,中国货币过度宽松的主要结果是资产价格泡沫而不是通胀。宽松货币造成市场信号紊乱,虚拟经济部门病态繁荣,在民生压力下又不断用行政手段干预价格(如行政调控房价),最终导致资源配置效率下降。宽松货币的背景、逻辑和后果与当时西方国家情况十分相似。是适度放松货币有利于改革,还是适度偏紧货币有利于改革,至今还有人在争论不休,看看当年英、美改革前后的情况,或许可以得到一些启示。

三、谨防混淆供给管理、产业政策与供给改革

改革是体制变革,而经济政策则是为了达成更具体目标采取的措施,两者之间有交叉重叠,但概念上是不同的。从词义上看,只有需求管理,不存在需求改革,同时,改革一定是结构性的,不存在总量改革,因此,供给侧结构性改革核心在改革二字上,而不在于供给侧或结构性这两个形容词上,从供给侧推出的政策,不一定都属于改革政策。

结构性减税属于改革,简政放权的“放管服”属于改革,因为它们致力于减少干预,做好服务,是在调整政府与市场关系。但客观地说,当前有不少称之为供给侧改革的内容只能称之为供给管理政策,因为它身上看不到太多改体制痕迹。例如,去产能、去库存、去杠杆,如果仍然用行政手段,不去触动体制层面,即使任务最后完成了,也不能称之为改革。

产能、库存和杠杆率具有周期性变化的特征,市场力量能够完成“三去”。例如,美国银行业消除产能过剩,就没有任何政府之手的介入,家庭部门过高的杠杆率也是自动降下来的。我们要出台大量政策搞“三去”,根本原因在于市场机制不能充分发挥作用。以钢铁、煤炭两大产能过剩行业为例,它们有两大特点:一是由国企占主导,二是与地方政府关系密切。相反,那些以民营为主的行业或竞争性行业,基本不会出现严重产能过剩,市场出清的时间比较短。国企之所以容易出现产能过剩且出清困难,主要原因是内部人控制和隐性担保,根源还在于政府与市场边界不清,如果不转变体制,就算现阶段“三去”任务完成,下一个经济周期中有可能再次出现类似问题。

因此,如果一套政策体系仅仅为了完成去产能这个任务,而不是消除过剩产能产生的机制,就难以称为供给改革,而只能称之为供给管理政策。同理,如果仅仅是卖掉积压的房子,不能称之为“去库存”的改革,只有建立起房地产市场长效健康发展机制的相关政策,才能称之为改革政策。

供给侧政策的另一个重要内容是增加有效的供给,主要是提升高、新、尖产品和产业的比重。在这个过程中,如果摸索出了更加市场化、效率更高、弊端更少的方式,那么就是改革,如果还沿用原有方式,那就是产业政策的一个沿续。传统产业政策体系的特点是行政主导,隐性成本高、风险大,容易破坏市场公平竞争机制,如果能科学地调整政府与市场的关系,有效促进高新产业发展,就不失为重大的改革。深圳华为公司是中国高科技产业发展标兵,其创始人任正非不久前在接受新华社采访谈政企关系时指出:一、深圳市政府基本不干预企业的具体运作,这是华为成功的重要条件;二、希望政府加大对知识产权的保护。如果承认华为经验是方向,那么政府在发展高新技术时减少干预,加强知识产权保护,就是改革,就是有含金量的,如果仍沿用原来的模式,就是产业政策的一个翻版,把它放在“供给侧结构性改革”篮子里,就是滥竽充数。

当前“供给侧结构性改革”这个词确实有被滥用的倾向,在地方政府公布的改革方案中,真正属于转变政府职能,且可量化的内容少,大量日常性工作(甚至如河流治理等)都挂在“供给侧结构性改革”名目之下。这种情况,显然不利于增强人们对改革的信任和信心。

四、制定量化指标有助于改革成功

前述三次总体性改革在具体方案上很细,有具体的量化指标,例如,税率削减目标为多少?福利削减多少?减少管制的数量为多少?都由政府提出,国会通过,最后各方共同落实。

中国推行供给侧结构性改革以来,重点之一是简政放权,如“放管服”,根据公布的数据,三年多以来国务院减少了1/3行政审批事项,非行政许可审批彻底终结;95%以上的外商投资项目、98%以上的境外投资项目改为网上备案管理;工商登记前置审批精简85%。这些是量化指标下的改革成果,但我们还可以做更多的工作,例如,减税工作是否要制定一个降低总体税负的目标;国资分类改革是否也要有一个可量化的目标,例如,退出哪些行业、收缩哪些行业应该有比例标准和时间表。转变政府职能,除了减少审核事项,政府文件数量也应该减少,更重要的是,政府部门从业人员数量和财政预算要减少,只有机构消肿、人员消肿,社会各界才会对改革真正有信心,政府职能转变才能最终成功,才能避免过去那种“松紧”循环,或名改实不改,而这些改革任务,若无具体数量目标,具体时间表,最后大多难以落实。

    ■尽管重点不同,但这些纷杂的改革措施就其实质而言,都是为了重新让市场发挥基础性作用,都是对此前几十年政府过度干预经济的纠编。
   ■今天中国面临的形势与上世纪七、八十年代西方国家有所不同,但宽松货币的背景、逻辑和后果很相似。是适度放松货币有利于改革,还是适度偏紧货币有利于改革,至今还有人在争论不休,看看当年英、美改革前后的情况,或许可以得到一些启示。
   ■如果一套政策体系仅仅为了完成去产能这个任务,而不是消除过剩产能产生的机制,就难以称为供给改革,而只能称之为供给管理政策。同理,如果仅仅是卖掉积压的房子,不能称之为“去库存”的改革,只有建立起房地产市场长效健康发展机制的相关政策,才能称之为改革政策。
   ■当前“供给侧结构性改革”这个词确实有被滥用的倾向,在地方政府公布的改革方案中,真正属于转变政府职能,且可量化的内容少,大量日常性工作都挂在“供给侧结构性改革”名目之下。